参議院外交・安全保障に関する調査会（2025-02-26）での発言

○参考人（相良祥之君）　国際文化会館地経学研究所の相良と申します。 　本日は貴重な機会を賜り、御礼を申し上げます。 　私は、シンクタンクで国際政治経済を研究しておりますけれども、以前は民間企業、ＪＩＣＡ、国連、そして外務省で勤務をしてきた実務家でございます。 　調査会のテーマであります包摂的平和の実現に向けた課題として、私は、この第二期トランプ政権において国際の平和と安全を維持するためのリーダーシップと推進力が失われ、国際社会に深刻な空白が生じつつあると考えております。包摂的であるべきところで飛び地ができているというお話をしたいと考えております。 　こういった状況を踏まえて、まずは多国間枠組みについての現状の課題、そしてこれからの日本の取組の在り方について、とりわけ健康医療領域に焦点を当てつつ、意見を申し述べさせていただきます。 　まず、多国間枠組みの現状についてであります。 　国際的な枠組みや二国間のバイ、多国間のマルチ、そして複数国家によるプルリに分けられます。この多国間枠組みにおける主要なアクターが国連であります。 　日本と一口に言いましても様々な顔がありますように、国連も様々な顔を持っております。一つ目が、政治の場としての国連であります。ニューヨークの国連総会や安保理、ジュネーブの人権理事会などがこれに該当します。百九十三の加盟国がそれぞれの国民を代表して一国一票を持ち、これは日本でいえば国会に当たるような国連でございます。二つ目が、行政機関としての国連ということでございまして、国連の事務局やＵＮＤＰ、ユニセフ、ＷＦＰなどの国連機関を指します。これは日本でいえば霞が関に当たるような国連ということになります。そして三つ目が、専門家の集う国連であります。 　国連はそれ自体極めて多様性の高い存在ですけれども、全く違う三つの顔を併せ持つということは、国連について論じる際に大切な点だというふうに考えております。 　その上で、この第二期トランプ政権が発足して、多国間枠組みに注目が集まっております。 　それでは、そのトランプ政権の特徴についてどう見るかということで、まず、このトランプ大統領の掲げるアメリカ・ファーストは孤立主義、ユニラテラリズムであります。自国を優先し、対外関与を縮小すると、外交・安全保障よりも国内政治を重視するという方針であります。その一環として保護貿易主義というものもあるわけでございます。 　あわせて、私は、トランプ政権には、言わばトランプ・ファーストともいうべき機会主義、オポチュニズムの特徴があるというふうに考えております。マルチやプルリで議論するよりも、バイ、二国間での取引を重視する。トランプ一期目の外交交渉については回顧録や検証等出ておりますけれども、そういったものを読みますと、トランプ氏にとっては、アメリカの国益のみならず、御本人の信念に照らしてどうかという評価がディールにおいては重要なようであります。一貫性を欠く取引主義、トランザクショナルということも重要な点です。自らに有利なディールができれば手のひら返しもいとわないというところであります。 　こういったところが、我が国や欧州など同盟国からすれば、国際秩序を支えてきた基軸国としてのアメリカが内向き志向になっているというふうに見えるわけであります。あわせて、アメリカが戦後八十年築いてきた信頼性、ＵＳクレディビリティーと申しますけれども、これが損なわれるリスクということがあるというふうに危惧をしております。 　続いて、二ページ目ですけれども、一つ興味深いところとして、ワシントンＤＣのシンクタンク、ＵＳＩＰというところで、政権移行の直前にバイデン政権とトランプ政権の国家安保担当大統領補佐官がそろい踏みで出席する会議が開かれました。そこで問われたのは、トランプ第二期政権にとって最大の安全保障の挑戦は何かということであります。バイデン政権のサリバン補佐官の答えは中国でありました。他方で、マイク・ウォルツ氏の答えは南の国境、すなわち不法移民というものでした。トランプ氏は西半球に強い関心があり、中国との紛争は回避できると信じているともおっしゃっておられたのが大変興味深いというふうに感じております。 　その後、政権発足後に、ルビオ国務長官がウォール・ストリート・ジャーナルに「アン・アメリカス・ファースト・フォーリン・ポリシー」という論考を寄稿しております。そこで書かれているのは、トランプ政権は、不法移民と薬物の違法流通対策のために、アメリカス、すなわちアメリカ大陸により一層の注意を払うということであります。ルビオ氏は厳しい対中観で知られておりますけれども、トランプ政権の中では、バイデン政権のように、中国こそが外交・安全保障における最優先事項というわけではないように見えます。 　また、アフリカや南アジア、東南アジアについての関心もそれほど高くはございません。なぜアメリカがこういったところに支援をしなければならないのかということをトランプ大統領は平場でも堂々とお話しになられるわけでございます。こうした点に、私は戦後アメリカが果たしてきたリーダーシップの危機を感じずにはおれません。すなわち、国際社会に空白地帯が生じつつあるということであります。 　そこで、私は二つの事例に焦点を当てたいと思います。 　一つは、ＷＨＯと人権理事会からのいわゆる離脱であります。 　これは一期目でも宣言していた方針であります。いわく、ＷＨＯは中国寄りであり、人権理事会については反ユダヤ主義を広めているのがその理由として挙げられております。そして、資金拠出を停止し、アメリカ政府職員を引き揚げよと求めております。これ、いずれにも共通するのは、政治の場としての国連からの、アメリカが自ら撤退をするということであります。国際保健や人権をめぐる国連の議場からアメリカのリーダーシップや強い声が失われてしまうということであります。 　二つ目は、ＵＳＡＩＤの活動停止です。 　ＵＳＡＩＤは、御案内のとおり、日本のＪＩＣＡのように、アメリカのＯＤＡ、二国間の政府開発援助において中心的な役割を果たす組織であります。トランプ大統領は就任初日に、対外援助を九十日間停止し、内容を見直すという大統領令に署名をされました。これにより、ＵＳＡＩＤが実施をしていた活動のほとんどが停止をされております。 　停止された活動は多岐にわたりますけれども、中には、中南米の麻薬対策や不法移民流出対策など、本来であればトランプ外交の方針に沿うものも含まれております。私がこの中でもとりわけ深刻だというふうに考えておりますのが、感染症の予防・対応能力の向上の活動の停止であります。四十九か国で実施をされておりました鳥インフルエンザの監視が止まっております。鳥インフルエンザが発生すれば、家畜や畜産業の方々にどれほどの被害が生じるかというのは先生方もよく御案内のとおりというふうに存じます。さらには、ＩＳ、イスラム国を打倒した後に、再び若者が過激派に取り込まれないように脆弱な地域社会を再建すると、こういった活動も止まっております。 　このように、開発援助をめぐるアメリカの貢献が突然止まり、空白地帯が生じております。 　さて、国際社会に空白が生じると何が問題なのでしょうか。 　これ、三ページに書いておりますけれども、このトランプ政権の保護主義と関税引上げに着目し、一九三〇年代に見られた排他的な経済のブロック化がなされるのではないかという議論がございます。戦後、アメリカは寛大にも関税を一方的に引き下げ、自由貿易を推進してきたわけでございますけれども、トランプ政権においてそうしたアメリカの寛大さというのは見る影もなく、相互関税、レシプロシティーが重視をされております。しかし、過去と異なるのは、一九九〇年代以降に経済や金融、情報、ＩＴのグローバル化が急速に進展したということでございます。 　近年、中国とロシアによるＵＳＡＩＤの評判をおとしめるプロパガンダが世界中で活発化をしております。ＵＳＡＩＤは、二〇二四年の後半だけで世界各国で八十件以上のプロパガンダキャンペーンを確認しておりました。こうしたプロパガンダというものは、ＩＴやＳＮＳのプラットフォームがあるからこそ勢いを増しており、また、言論の自由が保障されている日本こそ、こうしたプロパガンダの脅威にさらされているという状況もございます。 　いずれにせよ、そういった一度伸び切ったグローバル化を前提とした大国間競争が現在の国際社会の特徴でございます。 　私は、そこで進んでいることは、飛び地化と言えるものではないかというふうに考えております。ある国や行政区画に属しながら、主たる地域から離れてほかの区域内にある土地のことを飛び地と呼びますけれども、アメリカでいえばアラスカとか、ロシアのカリーニングラード、あるいはガザなどが飛び地としてよく知られております。日本でも長野ですとか和歌山、千葉などに飛び地があるというふうに承知をしておりますけれども、この国際社会においても、グローバルな政治、経済、社会を土台にしながら、戦略的に重要な領域については、世界に分散していた財、資本、情報、そして人を集約化し、高い壁で取り囲み、飛び地を形成すると、そうした動きが進展しつつあるように見えます。 　この国際社会に空白地帯が生じると、そこに飛び込んで飛び地を形成してしまおうと考える国も出てまいります。そうした件で私が懸念しているのが中国でございます。 　最近の国際社会の空白というのは、中華民族の偉大な復興を掲げる中国にとっては絶好のチャンスであります。中国が世界中に拠点をつくり、勢力圏を拡大してきたのは御承知のとおりであります。南シナ海への海洋進出、また一帯一路による港、道路、空港などの建設であります。国際社会、とりわけ多国間主義に生じた空白を中国は見逃しておりませんで、積極的な外交を展開してきております。 　先週、安保理では、多国間主義をめぐる会合が開催をされました。議長国は中国であります。ここで王毅外相は、真の多国間主義を再活性化し、より公正で公平なグローバルガバナンスを構築するための努力を加速させる必要がある、中国は国連が国際問題で中心的な役割を果たすことを支持するなどと述べておられます。中国は、安保理においてこうした会合を主催するとともに、王毅外相自らが世界に発信をしておられます。 　このＰＫＯの貢献に関してですけれども、今やＰＫＯの予算拠出国の二位は中国であります。また、中国はＰＫＯへの人的貢献も最近はよく知られるようになってきております。二〇二四年十月時点ですけれども、中国は千八百人以上を南スーダンなどのＰＫＯに派遣をしております。軍や警察の人員の派遣数としては第八位という規模でございます。 　中国は、冒頭に申し上げました国連の三つの顔というのをよく理解をしているように思います。それに応じて、財政拠出や人員展開によってグローバルガバナンスにおいてリーダーシップを取ろうと、硬軟織り交ぜた緻密な対応をしてきております。 　中国は、欧米主導のリベラルな国際秩序に対抗する国際秩序観として、人類運命共同体というものを掲げております。その背景には、欧米主導で形成されてきたマルチラテラリズムについて、中国流の多国間主義に上書きをしたいという思惑が透けて見えるわけでございます。アメリカも欧州もそして日本も、もちろんこれに対抗して国際秩序の維持を努力してきたのですけれども、その大黒柱はアメリカでありました。しかし、その大黒柱が揺らいでいるのが現状でございます。 　その意味で、私にとって衝撃的だったのが、ロシアのウクライナ侵略から三年の節目に国連総会と安保理で展開された決議案をめぐる多国間交渉でございます。 　言うまでもありませんが、ロシアのウクライナへの軍事侵攻は、国連が想定してきた集団安全保障体制への深刻な挑戦であります。しかし、二〇二二年の二月二十四日にロシアがウクライナに軍事侵攻を開始した際、安保理では、ロシアが拒否権を有するために、経済制裁や国際的な軍事行動はもとより、その前段階として国連憲章第三十九条に基づく侵略、アグレッションを認定することすらできませんでした。 　そこで、議論は安保理から国連総会に移ります。二〇二二年の三月にウクライナをめぐり緊急特別会合が開催され、ウクライナへの軍事侵攻を侵略として非難し、ロシアの即時撤退を求める決議が採択をされたわけでございます。この緊急特別会合では、各国からロシアを非難する声明というのが続きました。賛成は百四十一という圧倒的多数でありましたけれども、国連加盟国百九十三と比べますと、少なからずの棄権票があったこと、また、その中立の姿勢を貫くインド、また日和見主義で態度を明らかにすることを避けたい新興国や途上国を総称したグローバルサウスへの関心が高まったのもこの時期でございます。 　それから三年がたち、アメリカがバイデン政権からトランプ政権に替わった二月二十四日の国連総会緊急特別会合では、アメリカはロシアの侵略に言及するどころか、紛争の早期終結を要請すると、ロシアの侵略を相対化した大変簡素な決議案を提出をしたわけでございます。アメリカがロシア非難に当たりリーダーシップを取らなければ、グローバルサウスの国々も棄権に回ってしまうわけでございます。結果的に、欧州、日本、ウクライナなどが提出をした決議案は、採択はされましたけれども、賛成は九十三票にとどまったわけでございます。三年前の百四十一か国から大幅に減少いたしました。 　こういったロシアのウクライナ侵略非難においてリーダーシップを発揮してきたアメリカが大きく方針転換をして空白地帯が生じているというところでございますけれども、こうした状況下で日本はどういった取組を取っていくべきかということで、大きく五つ申し述べたいと思います。 　第一に、日本が世界に提唱してきた人間の安全保障について、人間の尊厳と併せて国際社会に訴えていくということが大事であろうというふうに考えております。 　第二に、グローバルヘルス、国際保健の空白を埋める資金動員であります。 　ＷＨＯやＵＳＡＩＤなどを通じた開発援助の停止により、アフリカ、アジア、中東の途上国や新興国では落胆と絶望が広がっております。こうした中、求められているのが、健康医療領域の支援であります。日本のこの領域における開発援助は貴重な外交資産であります。母子手帳の導入を始めとする母子保健、またコロナ危機におけるワクチン供与、流通支援などは大変に感謝をされております。また、日本は、ウクライナ、ガザ、スーダン、南スーダンなど、紛争地でも地道に平和構築支援を続けてまいりました。ＷＨＯなどグローバルヘルスに関わる国際機関への支援を今こそ強化するべきではないかというふうに考えております。 　また、この際、世界銀行やアジア開発銀行など、日本が加盟国の国際開発金融機関を通じた支援強化も有効でありましょう。日本はアフリカ開発銀行の加盟国でございます。邦人職員も勤務をしております。こうした開発金融を通じたグローバルサウスへの支援は、日本ならではの貢献になろうかというふうに思います。 　また、政府の資金供与のみならず、日本政府は民間資金の動員においてもイニシアティブを発揮をしてきております。二〇二三年の九月ですけれども、岸田前総理がニューヨークのジャパン・ソサエティにおいてトリプル・アイという民間資金を動員するイニシアティブを提唱しております。ＯＤＡを呼び水に民間資金も動員してグローバルヘルスに貢献すると、日本ならではのリーダーシップの発揮の仕方ではないかというふうに考えております。 　この際、第三に、日本が強みを持つユニバーサル・ヘルス・カバレッジ、ＵＨＣというのが非常に重要な概念というふうに考えております。このＵＨＣ達成に向けたリーダーシップでございます。 　日本は、国民皆保険制度など、世界で有数の健康長寿社会を維持するために、社会保障についても巨額な財政拠出も行ってきたわけでございます。こうした経験を踏まえて、日本はこのＵＨＣについては豊富な知見を有しておりまして、これに基づく国際貢献によって世界からも評価をされておるところでございます。日本はＵＨＣの旗振り役として、昨年は、イタリアのＧ７のプーリア首脳コミュニケ、ブラジルのＧ20リオデジャネイロ首脳宣言でもＵＨＣ推進の重要性が強調されております。 　ここで一つ興味深いことに、ロシアで開催されたＢＲＩＣＳのカザン宣言というものもＵＨＣの重要性を指摘しております。我が国にとってＵＨＣ推進の強力なパートナーであったアメリカが国際保健から後退したとしても、欧州やほかの国々、そしてＷＨＯなど国際機関とともに我が国がＵＨＣ達成に向けたリーダーシップを発揮し続けることは極めて重要だというふうに考えております。さもなくば、ＵＨＣを自らのアジェンダとして看板を掛け替えようとする国が出てくるやもしれないというところを危惧しております。 　第四に、医薬品、治療薬、ワクチンの社会実装と流通であります。 　コロナ危機において、日本はワクチン流通に関するグローバルサウスへのラストワンマイル支援を行いました。その保冷配送や冷凍庫については、日本企業の貢献も非常に大きいものがあったわけでございます。 　最後に、健康安全保障をめぐるインテリジェンスサイクルと初動の確立についてというところで提言をさせていただければというふうに存じます。 　ここまで国際社会における空白とグローバルヘルスについて述べてまいりましたけれども、コロナ危機で明らかになったとおり、感染症は国境を越える地球規模課題であり、グローバルな課題であるとともに、我が国の国民の命と健康を脅かす脅威でもあります。つまり、グローバルヘルスセキュリティー、グローバルな健康安全保障とナショナルヘルスセキュリティー、主権国家における健康安全保障は密接に関連をしております。 　ここで重要なのが、感染症や病原体のサーベイランスの体制であります。パンデミックは引き続き脅威ですけれども、それのみならず、これまで想定されていた生物兵器の脅威についても、ゲノム編集など合成生物学、また生成ＡＩが急速に発展する中、質、量共にリスクが増幅をするおそれがございます。外交・安全保障と同様に、感染症や生物学的な脅威が日本に迫っているとき、それが脅威であると把握し、事態認定し、即応していく必要がございます。 　先生方の地元でも、一月には春節で多くの外国人観光客がいらっしゃった地域もあるんではないかというふうに存じます。そうした中で、五年前のコロナのように、ひょっとすると新たな感染症が静かに持ち込まれるかもしれない。感染症を始めとする生物学的脅威というのは、ミサイルや爆弾と違って、目に見えない、いつどこで脅威にさらされるのか分かりにくい脅威であるというものでございます。しかし、この発生源が権威主義国の場合は、外部からの実効的な調査は困難であるというのが新型コロナの一つの教訓でありました。 　したがって、早期警戒のためにも、民主主義諸国の間で日頃から健康をめぐるインテリジェンスを共有する、言わばバイオレーダーといったようなものを構築することは一案ではないかというふうに考えております。 　この健康安全保障をめぐるインテリジェンスサイクルと初動の確立というのは、国民の命と健康を守り抜くのみならず、懸念国による感染症や生物化学兵器の潜在的脅威にさらされている日本としても重要でございます。 　国際社会に空白が生じる中、多国間枠組みを通じて地球規模課題を解決すべく、アメリカのリーダーシップをできるだけ引き戻すこと、そして我が国の国民の命と健康を守り抜くことが日本の守るべき国益であるということを申し述べて、私の意見陳述とさせていただきます。 　ありがとうございます。