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○参考人（小原隆治君）　恐らく今、大阪府市では、いわゆる大阪都を導入すべしという前提に立っていろんな準備を進めておられると思いますけれども、しかし、庁舎をどうするか、区の名前をどうするか、人員配置をどうするかということを考えて、相当移行期間というのが掛かると思います。その間に、では、大きな災害が起きた場合はどうするかと、それは、非常に弱い、もろい、脆弱な体制になるということでありますので、それはどんな制度であっても同じように言えることであるので、比較考量してどちらの利益が増すかという、まさに政策判断ということになろうかと思います。一般論で申し訳ございません。…

○参考人（小原隆治君）　大都市制度は、これまで、二つのタイプがありということを申し上げました。 　その理由というのは、特に戦後ということで申し上げますと、二重行政を省くべしということで、その理屈でずっと動いてきたというところがある。その二重行政と防災行政を掛け合わせるとどういう答えになるかということで、それはなかなか簡単に答えるのは難しいところだなと思いますけれども、日本の防災行政の立て付けという根本から申し上げると、ちょっと大都市制度の話を脇に置いて根本から申し上げると、もう委員十分御理解のことだとは思いますけれども、災害対策基本法の基本的なスタンスは、基礎自治体、市町村がまずやるべしと、そのバックアップ機能を都道府県や国がやるべしということであって、それまで、それで、その体制でこれまでうまくできてこなかったというわけでは全くなくて、例えば東日本大震災で双葉の町、大熊の町で福島第一原発…

○参考人（小原隆治君）　御指摘のとおりでございます。 　首都制度、都区制度は首都制度であって、副首都とするならその都区制度を使わなければならないという論理立てはやはりおかしいのであって、そもそも、元々首都制度として出発した都区制度は、現在、首都制度とは言えない、一般的な大都市制度の側面が非常に強くなっている。だからこそ、大阪府で適用して大阪都という話になっているということでございまして、そこはもうここに列席の先生方、全員御理解いただけているところだと思います。…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　現在の地方自治法第三条第二項を使えばいいということでございます。名称変更に関して、もし一般的にそれを認めるということであれば、府から都へもオーケーであるし、県から府へもオーケーであるし、だとすると、その附則ではなくて、地方自治法の本丸のところでそれをどうやって作っていくかということになるかと思います。 　済みません、そのやり方に関して、住民投票を経ずに、地方自治特別法のやり方ではなくて、自治体の都道府県の申請に基づいて、それで議決があれば基本的にオーケーというやり方ですので、ちょっと済みません、時間が掛かって申し訳ないですが、第六条で、都道府県の廃置分合、境界変更、一言でもう合併というふうに言っておきますけれども、都道府県の合併の場合も第三条第二項と同じことであって、それは法律でこれを定める、それは地方自治法特別法なので住民投票だと。 …

○参考人（小原隆治君）　一言で。理解をいたします。 　あとは、もう立法政策、その住民投票で問われる争点が世論、国論を二分するような大きな問題である場合には、それはできるだけ離した方がよかろうという立法政策には十分な合理性があるので、そういう判断もあり得るかと思います。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　また一般論の形で恐縮でございますけれども、私、制度の問題、制度の歴史の問題を研究していて常々思うのは、制度にいろんなことを期待し過ぎるのは誤りであると、制度というのは運用がすごく大事と。何か新しい制度をつくると、それで全てバラ色で、問題が解決できるというような考え方をするのはもう極めて安直な考え方であって、今の制度でどこまでできるかということを考えていった方がよほど、ローメーカーである、まさに制度をつくる先生方には大変恐縮でございますけど、運用の問題はすごく重要なんですよということをいつも研究しながら思うところでございます。…

○参考人（小原隆治君）　私が繰り返し申し上げているのは、憲法第九十五条は、定められながら、一時期使われただけで軽んじられているので、やはりそこはきちんと使うようにした方がいいということがまず第一でございます。 　しかし、都道府県合併に関して、第六条の二を作ったように、第三条の二で名称変更に関しても、具体的に例えば大阪府から大阪都への名称変更に限らず、福岡県から福岡府への名称変更も含めて、一般法として、憲法九十五条は軽んじてしまうけれども、一般法として第三条の二、地方自治法の、を作るという発想はあり得るかなと思います。 　しかし、そこまでであって、今回のようなやり方はやはり、申し訳ございませんが、余り好ましいやり方ではないと思います。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　一般論の形でしか申し上げられないですけれども、住民投票を同じ争点で繰り返すということが直ちに間違ったことであるとはなかなか断じにくく、そういう民意があるのであれば、繰り返し同じ住民投票を行うこともあり得べし。 　例えば、スコットランドでユナイテッドキングダムから独立するための住民投票をやりました。で、もう一回やろうという動きもありますし、かつて、ブレグジットですよね、これユナイテッドキングダム全体の問題ですけれども、ブレグジットのときにも、やはりあれは間違った判断だったからもう一回やろう、ちゃんと情報を出してやろうということもありますので、それは一概に繰り返しやるから間違っているとは言えないけれども、しかし、今度三度目になるかもしれない、三度目ということになるであろうその住民投票をうまく成功させるための手段として、名称変更を本来筋の違う法律に滑り込ませるというやり…

○参考人（小原隆治君）　大阪府に限らずでございますけれども、都道府県の名称変更する場合には、その都道府県民全体に関わることであるので、その単位で住民投票をするというのは全く理屈が通っている。 　他方で、大阪、いわゆる大阪都を設置する場合には、大阪府と大阪市の存する区域に関して、大阪市を廃止し、そこに四つか五つ特別区を設置し、大阪府が制度としては都の機能を果たすということになるわけでございますけれども、では、そのいわゆる大阪都を設置することによって、制度上、大阪市、旧大阪市以外の大阪府民の方々が何か影響を受けるかというと、それはございません。ございませんので、その当事者としての資格といいましょうか、条件を持っていない大阪市民以外の大阪府民が大阪都にすべきかどうかということに関して住民投票をするというのは理屈に合わないということであって、それで、これを憲法第九十二条からいきなり持ってこようと…

○参考人（小原隆治君）　繰り返しになりますけれども、地方自治法の名称変更を規定した第三条第二項と、それと憲法九十五条と、さらにそれを支えている九十二条は一体ということでございまして、やはりその原則に沿ってやるべきであるというのが一つでございます。 　加えて、先ほど第六条の都道府県の合併問題について申し上げましたけれども、第六条の二を作って、それで、都道府県の議決に基づいて、申請に基づいて定めるというやり方はあるということでありますけれども、その場合に、やっぱり一つポイントというのは、じゃ、第六条の二はどうできたかというと、当たり前ですけど、国法ですので国会でお定めになったということですよね。国会の意思で定めるのであれば、しかも一般法として定めるのであれば、それはぎりぎり、九十五条はややないがしろにされているけれども、理屈等は通らないことはないのではないか。 　なので、繰り返しになります…

○参考人（小原隆治君）　都区制度はいろいろな法律で定められておりますけど、本丸のところは地方自治法で、第二百八十一条以下、「都の区は、これを特別区という。」というところから始まるわけでございます。その都と区の制度を、委員御指摘のとおり、二〇一二年の法律によってどこでも適用できるようになった。 　ですので、例えば大阪府に適用した場合には、大阪府は特別区を持つ、大阪市はなくなって、（発言する者あり）はい、そうです、大阪府のまま大阪市はなくなって、特別区という名前を持つ。ただし、大阪府は大阪都とは自動的にはならなくて、大阪府のままであると。名称は変わりません。 　しかし、制度としては都区制度であるので、なので、大都市地域特別区設置法のみなし規定があって、この制度を適用する場合はこれは都とみなすんだということになっております。それで、都区制度の運用については何の問題もないということになります。…

○参考人（小原隆治君）　済みません、私の理解がちょっと及ばないところがございまして、一人のリーダーがということをおっしゃいましたけれども、大阪府市である場合には、大阪府知事がいて、大阪市長がいて、二人のリーダーということでございますが、特別区を設置すると、仮に四つの特別区を設置すると、一人の大阪府知事と四人の特別区長になって、ワン大阪じゃなくてファイブ大阪になってしまうので、なので、それはどうなんだろうということを、私は申し訳ないことに理解が及ばないところでございます。 　それで、なおかつワン大阪ということであれば、恐らく、旧大阪市の存した区域で、特別区が設置された区域で、従来、大阪市税としていたものをどんと大阪府税に取って、その上がりが物すごく大きくて、都区財政調整の制度がうまく機能して、大阪府知事がその財源の力を使って大きなリーダーシップを発揮するというような、これは制度上の問題じゃ…

○参考人（小原隆治君）　今御指摘の点は、大都市地域特別区設置法の別の改正案と関連していて、要するに、特別区を置くべしとする、あるいは置くべしとしないか、その住民投票と、関係自治体の選挙の期間を重ねてはならないということでございますけれども、一般論をまず申し上げると、そういういろんな選挙を重ねてやるというのは、一つはコストを削減するという効果がありますので、一般的に否定するべきものでもない。それから、自治体の選挙と実際住民投票で争点を争うその争点とが大きく争点として重なる場合、その場合は、ただコスト減の観点だけではなくて、ほぼ同じことを問うているので一緒にやっても構わないのではないかという発想はあり得るかと思います。 　私が何のことを申し上げているかというと、平成の大合併です。平成の大合併のときに山のように住民投票が行われましたけれども、その住民投票というのは、その合併を問う、それは合併を…

○参考人（小原隆治君）　先ほども答弁させていただきましたけれども、争点が大きく重なっているということであればそれは理屈が通るであろうけれども、しかし、争点が必ずしも大きく重なっていない、またその片っ方の争点の方では世論が大きく分かれているという場合には、余計な判断材料を入れないために独自に住民投票をやるというのはそれは筋であろうと、法律の理屈であろうという具合に思います。…

○参考人（小原隆治君）　繰り返しになりますが、様々な防災のバックアップとしての副首都という側面もあれば、多極分散をする、東京だけではない、東京一極集中ではない国土形成をするという、そんないろいろな要素が入っているというそういう問題もございますし、仮に、では、バックアップ機能ということで純化していい法律を作っていくんだとすると、では、バックアップ機能を果たすためにはどういう条件の自治体が副首都になるべきかという、その条件が幾つか並んでいるというのが当然であろうというふうに思います。 　それで、今の大都市制度でいうと、政令指定都市というのは、現在横浜市中心に議論されている特別市ではなくて、戦後間もなくできた特別市の後釜として政令指定都市の制度というのができたわけでございますけれども、先ほどのお配りした紙にちょっと書いておりますが、その特別市というのは、やはりこれは指定をするのは特別法だと。そ…

○参考人（小原隆治君）　私は、すぐに違憲である、憲法違反であるという表現は抑制的であるべきかなという具合に思いますけれども、しかし、これまで憲法第九十五条が軽視されてきた歴史というのがございます。一九五〇年前後以降軽視されてきて、本来使われるべきところで使われなかった。その流れにさお差すものであるという意味でいうと、違憲とまでは言えないかもしれませんけれども、憲法との反り合いはとてもよろしくないというふうに私は思います。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　早稲田大学の小原でございます。 　このような大変貴重な機会を与えていただきまして、光栄に存じております。 　私からも紙を用意しております。申し訳ないことに、藤井先生のようにビジュアルなものではございませんで、大変無味乾燥な文字列ばかりでございますけれども、お付き合いをいただきたいと思います。 　今回の意見陳述のアウトラインを二枚目に書いてございます。 　最初に全般的な意見を申し上げ、その上で、主たる疑問点、とりわけ個別具体の制度設計でここはやはり問題ではないか、先取りしますと附則第七条ということでございますけれども、その問題点について述べたいと思います。その他気付いた点は、時間があれば申し上げますし、それから、質疑の時間が十分確保されておると思いますので、場合によっては、ここで申し足りないことはそこで述べさせていただくということにさせていただきたいと思います…

○参考人（小原隆治君）　先ほど、第二百八十一条以下、「都の区は、これを特別区という。」という、そこで都区制度が定まっている。 　それで、一つまず整理しなきゃいけないのは、都というものには都の制度という面と都の名称というところがあって、それで都区制度を採用すれば、どこの、北海道であっても福岡県であっても、それは特別区が置かれ、福岡県が都とみなされる、制度としての都とみなされる、北海道が制度としての都とみなされるということでございますので、制度上はそれで何の問題もないと。 　あとは、名称変更をどうするかという問題が残されるわけですけれども、私、大変おこがましい言い方になりますけれども、どうしても副首都になったら都という名前が付かないと誇りが持てないかということが必ずしも理解できなくて、私、大阪府で府民としての誇りってないのかなという具合に思ってしまいますけれど。 　しかし、しかしですよ、…

○参考人（小原隆治君）　冒頭も申し上げました、繰り返し申し上げてきましたとおり、副首都法案と大都市地域特別区設置法は論理的には関係がない、都区制度を置かないと副首都にはなれないということは、全くそれは考えられないということだから切り離すべきであるということ。 　その一方で、先ほど藤井先生からも富士山噴火の可能性について御指摘ありましたけれども、副首都を置くこと自体の意義に関しては誰もが非常にクエスチョンを持っているというわけでは必ずしもなくて、それで、先ほど朝日の世論調査の結果触れましたけれども、同時に、テレビ朝日系列、ＡＮＮの調査ですと、法案を支持する人が四八％、不支持が三一％。支持が上回っております。それは恐らく、副首都というのを置いて万が一に備えること自体の意義というのは、それはあるんじゃないのというふうに皆さん思っていらっしゃるんじゃないでしょうか。 　私もそう思っておりますか…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　多極分散型の国土形成を進めていくということの必要性と、一方で、もし現在首都機能を担っている東京圏が大きな直撃を何らかの自然災害で受けた場合にバックアップをどうするかという問題は、なかなか両方ともうまく両立させて進めていくことは難しいかなと思うので、そのバランスを取りながらという大変陳腐な言い方になってしまいますけれども、一つはバランスを取りながらということかと思います。 　しかし、その上でなおかつ申し上げるならば、やはり多極分散型の国土形成を進めていく上では、一つ議論のピークになりましたのは、先ほど申し上げましたけれども、今回の副首都法案と内容的には重なるものとして、国会等の移転に関する法律、首都機能移転法、これが一九九二年、それから多極分散型国土形成促進法が一九八八年ですので、ちょうどバブルもあり、一極集中ということが盛んに言われた時…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　都区制度をどう理解するかということに関しては、大阪都構想をめぐって賛否両論あって、そのどちらも、私そのとき思いましたのは、都区制度を正しく理解していないように思いました。これはワン大阪をつくるのに向いている制度であるという賛成論があり、他方で、これは非常に昔の東京都政のような集権的な制度を実現するから反対しなくちゃいけないという、お互いに集権的な制度であるという点では一致していたわけですよね。 　ところが、私が思うに、ずっとこの制度、大都市制度研究しておりますけれども、先ほど申し上げた六四年、七四年、二〇一六年の改革などを経て、それで、相当実は都区制度というのは分権的な制度になっていて、ワン大阪もワン東京も実現するには向いていない。 　それで、特別区の区長が、いや、都がいろいろ持っていてとおっしゃったのは、それはどういう趣旨でおっしゃ…

○参考人（小原隆治君）　一〇〇％の保証はできないのですが、私が知る限りでは、このように本来関係のない、水と油とまでも申しませんけれども、それをくっつけて、それで附則でこういうふうに書いているというのはなかなか見当たらないのではなかろうか。先ほどこそく第七条という失礼なことを申し上げましたけれども、俗な表現を使いますと、混ぜるな危険ということではなかろうかという具合にも思うわけでございます。…

○参考人（小原隆治君）　政治日程が恐らく前提としてあって、それで急いで作りたいということでお作りになってきたのかなということはやはり感じます。 　その違和感を感じる、混ぜるな危険の混ぜた部分に関しては幾らか和らぎましたけれども、最終的にはどうしても残ってしまっているので、これが残っている以上は、やはり大きな、違和感にとどまらず、これまでの法体系にとって、法的な安定性にとって持つ意味を考えると、大きく首をかしげてしまうということでございます。…

○参考人（小原隆治君）　先ほど、附則第七条ではなくてこそく第七条と申しましたので、その言葉で御理解いただければと思います。…

○参考人（小原隆治君）　御質問ありがとうございます。 　地方自治の本旨条項という昔々のお話から始めましたけれども、戦前は国が上であって自治体は下であるということでありましたので、地方自治法の基になっている戦前の法制というのは、市制町村制ですとか府県制、郡制ですとかございましたけれども、さらに、国が自治体に対して官の監督を加えなければならないということで、地方官官制という勅令もございました。 　その中で、国が自治体に対して関与をしていく、その表現というのは監督という言葉でございました。監督というのは上下というのが大前提になっておりますのでそれを使ったわけでございますけれども、戦後、憲法が定まり、地方自治法が定まって地方自治の本旨がうたわれて、その中で監督という言葉を変えてまいります。よく皆さん御存じだと思いますけれども、地方自治法を私が作りましたという具合におっしゃっているのはこれまた自…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　先ほど、末尾で急いで申し上げましたけれども、地方制度調査会で、国会の関与ということに関して議論はありはしたけれども十分な議論というわけではなかった、機動性に欠けるから国会の関与はスルーしていいのだと、そういう議論があったわけではないということでございます。地方制度調査会の委員の中で、個々のメンバーで国会の関与について強い問題意識を持っておられる方は牧原先生始めとして何人もいらっしゃるということは分かっておりますけれども、調査会の中では十分な議論がなかったにもかかわらず、国会では、いや、そうではなく機動性に欠けるという議論があったのだということで、国会の関与を弱めていくというのは、そもそもでいえば、国会の最高機関としての権限を損ないかねない重大な問題であるという具合に認識をしております。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　早稲田大学の小原でございます。おはようございます。 　本日はお招きいただきまして、ありがとうございます。国権の最高機関である国会でこのような意見陳述の機会を与えていただいたことを大変光栄に存じております。 　お手元に資料をお配りしております。それに沿いましてお話をさせていただきます。 　今回のアウトラインは、始めにから終わりにまでお示ししているとおりでございます。 　最初に、問題の限定ということでございますが、地方自治法改正は三本柱があると言われておりますけれども、その中でも特例的な関与、新設の第十四章の中で規定されております、つづめて申し上げますが、その重大事態におけるいわゆる補充的な指示、あるいは指示権の新設に関してその問題点を申し上げたいと思います。 　最初に、一番、地方自治の本旨と書いてございます。 　しばしば、一九九九年公布、翌二〇〇〇年施行の…

○参考人（小原隆治君）　失礼しました。 　その根拠法を作ろうとすると、一般法の中に地方自治法で設けるというふうなことになりかねないので、この法律に基づいていればできますよということになるので、そこはどういうふうに必要なのかな、ちょっと私は、そこのところはどうかなという疑問を持っております。…

○参考人（小原隆治君）　今、小沢委員がおっしゃった後段の点はそのとおりだと思います。 　さらにその上で、関与の一般類型関連のお話をいたしますと、補充的な指示、先ほどめったに使うものじゃないという、では何で設けるんだというお話をいたしましたけれども、そのめったに使うものではない補充的な指示が発動した場合、発令された場合どうなるかというと、幾ら緊急事態であっても、それは一般的な関与の類型の中で、自治事務であれば必要な手続を経た上で最後は違法確認訴訟をしていく、法定受託事務であれば違法確認訴訟もできますけれども、最後は裁判を通じて代執行をするということになってまいります。 　そうすると、もう一刻を争う緊急事態のときに、従わないから、であれば違法確認訴訟をするのかと、代執行するのかと、そんな悠長なことをやっていられるのかと、こういうことになりますので、結局は、一体その指示というのは何のためにす…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　立法事実に関連しまして地方制度調査会の議論などで幾つか例があって、その一つはダイヤモンド・プリンセス号事件ということでございます。それから、先ほど地制調の議論の中では立法事実関連では出ていなかったかと思いますけれども、一斉休校、安倍内閣総理大臣による一斉休校の例を先ほど出しました。 　つまり、今回の法改正で補充的な指示をつくる、さらに、国と自治体間でかくかくしかじかの情報交換、情報流通をする、そういう制度をつくる、それができたとすると、ではダイヤモンド・プリンセス号事件はどのように打開できたのか、それから一斉休校は、あれに法的根拠があればうまくいったという話なのか、そういう立法事実関係の綿密な検証がない限りは今回の改正に進んでいいのだろうかということを私は切実に思っております。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　これまでの知見ではなかなか想定しにくいそういう問題にどう対応していくかというときに、今回の、ある意味では、大きな犠牲者は出ましたけれども、重大な例が、一つの先例というものができましたので、それをこつこつ、これは日本に限らずということになりますけれども、例えばイギリスではロックダウンをしたけれども、そこにどこまでの効果があったのか。果たしてインペリアル・カレッジ・ロンドンの専門家チームのレポートはどこまで適正であったかということもございましょうし、日本の場合でいいますと、では、専門家がいらっしゃって、尾身先生ほかいらっしゃって、そのアドバイスがどのようなものであったかという検証が欠かせない。 　政府の中に置かれました新型コロナウイルス感染症対応に関する有識者会議というのがございましたけれども、そして、その議論というのは地方制度調査会の中でも踏まえた形で行われていたと…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　先ほど西田委員に対するお答えでちょっとフィットしていないお答えをしたかなと思いまして、そのお答えの補充と併せてお話ししたいと思いますけど、リーダーシップをどう考えるのかと、こういうお話ございました。 　それで、政治のリーダーシップで特に法的な枠をはめずにということですけれども、それが暴走しないためには、やはり法というよりも政治の範囲で国会できちんとチェックを掛けていく。その場合には、牧原参考人おっしゃったように、事後の検証もきちんとやることも含めてそういうパッケージになるであろうし、仮に法的に一般法として指示権を設けるということになると、それは法的に国会がどう関与するのか、事前か事後か、報告か承認か、あるいは全てかということでパッケージで枠をはめていくという、その政治の世界と法の世界で切り分けて考えればよろしいのではないかという具合に思…

○参考人（小原隆治君）　しばらく前の論文をお読みいただきまして、大変ありがとうございます。 　今回の補充権、ごめんなさい、補充的な指示権の問題とリンクしませんけれども、直接にはリンクしませんけれども、現場の自治体が小さくて困っている、だからますます合併だというようなことではなくて、既存の事務組合、広域連合、その他の仕組みによって、定住自立圏や連携中枢都市圏がどうしても必要というふうには私は必ずしも思いませんけれども、ソフトな連携の仕方によっていろんな対応ができているし、実際できてきたし、それは不十分であったかもしれないけれども、震災対応でも、それからコロナ対応でも、自治体は随分やることはやってきたという具合に認識をしております。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　私は、もう端的に申して新設の第十四章は要らないと思っておりますので、そもそもどういう規定をするかという、その規定自体も要らないという、全体が要らないので、というふうに思っておりますけれども。 　それで、その自治事務に対しての関与ということに関して、繰り返しになりますが、結局、それは新十四章で新しい特例的関与はできましたけれども、その後、指示に従う、従わなかった場合にどうなるのかということは、それは既存の、現在でいいますと、第十一章でしたっけ、関与の類型で定められているそのとおりということでございますので、違法確認訴訟があり、自治事務の場合は代執行すらできない、しかしそんなことしていれば緊急事態には間に合わないという、そういう話かと思います。 　以上でございます。…

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　広田委員御指摘の武力攻撃事態対処法と国民保護法との間に恐らく何かループホールみたいな、隙間みたいなものがあるというそもそもの御認識かと思いますけれども、であるとすると、それは個別法であるその両法で対応するべきことであって、その何か付け回しみたいなものを地方自治法の方に回すべきではないというのがまず第一点でございます。 　続いて、第二点で、では、その隙間のような事態が生じたときに補充的な指示権の対象になるかということでございますけれども、それは繰り返し総務大臣がそういうことはないのだということをおっしゃっておりますが、他方で、委員御指摘のとおり、個別に限定されるわけではなくて、対応する範囲は無限に広いのだみたいな言い方をなさっておりますので、可能性としては、その隙間の問題に関して補充的な指示権が使われるということも、それは可能性としては、…